在地方经济高速发展进程中，通过债务融资支持基建投资以推动经济发展成为必然之路，尤其在逆周期调控下，债务扩张速度加快。在财政收支矛盾愈加突出、地方政府隐性债务风险亟待化解的背景下，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）要求清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，加大地方债务风险防控力度，针对专项债和城投实施从严监管。2021年4月30日中共中央政治局召开会议，继续强调防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制，意味着中央对财政金融风险化解的重视，并要求压实地方主体责任。财政部部长刘昆在2021年5月6日发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》文章也表示，坚决遏制增量，积极稳妥化解存量，强化与金融系统协同配合，对隐性债务实行穿透式监管，意味着针对地方政府隐性债务的监管再次升级。
随着地方政府融资平台政策的收紧，防范化解地方政府债务风险的决心更为坚定，通过设立国有资本投资运营平台实现从管资产向管资本转变，实现融资平台市场化转型、依法合规开展市场化融资势在必行，为此提出如下建议。
一、新国投组建方案建议 1、组建背景 财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号文之后，城投依托政府信用背书融资的模式在“去建设”思维的背景下，已经丧失融资功能。地方政府于是将城投的融资职能转向发行一般债券和专项债券，但地方政府债券由于受额度限制，城投的项目融资依然存在巨大的缺口，基于此，城投的投融资模式转型势在必行，加快城投市场化转型为市场化、实体化、规范化和多元化运行的区域城市发展运营商是破解城投发展现状的必然选择。通过国有资本的市场化转型，将依靠政府信用的融资平台公司转化成为依靠国企自身信用进行融资创新已经成为必由之路。 2、设立的基本条件 （1）厘清政府平台与市场主体的关系 新国投作为地方国有企业出现，属于国资委下属企业，与传统的地方政府融资平台相比，一开始就注定其市场化主体身份。地方国企以市场主体身份存在，与地方政府处于平等的市场主体地位，不管是授权经营、企业自营、资源补偿或者是委托代理均必须以盈利（保本微利）为前提，确保国有企业的融资与地方政府实行严格的分割。 （2）真金白银支持国企发展 地方国投组建或者平台转型过程中，地方政府的大力支持是关键，在组建或者转型过程中，全面盘点辖区内的经营性资产，通过划拨、转让、出让等手段合法合规的注入到新国投，以及合理利用二级土地挂牌注入优质土地资源等资产，从而实现真金白银支持国资转型发展。 （3）建立现代企业公司治理体系 新国投一般建立1+行业子公司+N个项目公司的三级管理体系，从而实现国有资本的管理。与传统的城投不同，国有资本投资母公司专注于资本运作，实现“管资产”向“管资本”转变。 （4）创新投融资渠道 新国投必须坚持直接融资和间接融资相互融合的投融资模式。以债券、IPO为主的直接融资模式上必须依托主体信用，力争实现主体信用评级AA+。间接融资的主流模式将借助资源补偿，比如土地的二级开发收益进行综合平衡。地方国投的融资能力往往与地方政府的思想解放息息相关，为国投匹配资源是解决地方基础设施建设投入不足而通过地方国企融资的核心要素。 （5）强化项目运营和全生命周期管理和绩效考核 借助全面绩效管理，改革传统的城投评价机制，将项目事前、事中、事后纳入总体监管体系，不再出现“为融资而融资”的现象，而是将运营思维贯穿于项目的全生命周期，从而奠定市场化运营的基础。 3、组建步骤 （1）摸清家底 首先需将国有资产进行全面资产清查，清查的内容主要包括：行政事业单位资产、国有无形资产、国有企业经营性资产以及国有金融资产等。 （2）资产定价与资产重组 对资产清查结果委托第三方评估机构进行资产价值评估，根据评估结果，按照1+N的模式打造国投资产重组方案，明确国投公司与子二级子公司的资产注入模式和方法，以及各类注入资产的目标及盘活路径。 （3）成立新国投 地方政府或国资委批准新国投组建方案，明确公司的经营目标、经营方式、授权清单、绩效考核、组织架构、党的领导等内容，完善公司治理结构，构筑并完善现代企业管理体系。 4、组建目标 打造新型的投融资机制：国投公司将充分利用高信用、低成本资金优势助力地方政府完成职能转型。通过分类管理，将盈利较高的一些特许经营行业、二级土地开发、新技术投资、资本运营等作为对传统的基础设施建设、公共服务投资等进行“肥瘦搭配”，实现市场化融资，并与政府债务实现隔离，确保政府公信力和防范金融风险。 助力地方支柱产业和战略新兴产业转型升级发展：国投公司充分发挥其在改变地方政府营商环境和解决市场化招商引资的关键作用，在市场增信、专业规范管理以及政策资源导向的引领示范作用，全方位解决地方支柱产业发展和战略新兴产业资金不足、成本过高、初创投融资困难等问题，促进支柱产业转型升级和战略新兴产业聚焦发展。 二、新国投如何开展投融资 1、市场化融资 依托企业自身主体信用进行融资，通过依法合规的方式承揽政府相关项目，并获取相应的投资、建设、运营收益。国有企业与地方政府之间需要通过契约实现关联，从而避免增加地方政府隐性债务。 2、依法合规承接政府投资项目 依法承接政府投资项目是指采用政府购买服务、PPP项目社会资本方或者ABO（政府授权经营）等模式，国投必须以完全市场主体身份通过公开招标、竞争性谈判等方式依法合规取得项目实施机构资格。 3、债券发行 国家大力支持发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具、项目收益债，支持重点领域投资项目通过债券市场筹措资金。国投发债主要根据自身需求，对银行间债券市场、交易所债券市场、银行柜台市场发行不同的债券产品以满足企业自身的资金需求。 4、盘活存量 新的经济形势下，盘活存量成为国投未来投融资的重要组成部分，新建—存量盘活—增量的循环模式，成为推动高质量发展的重要课题。TOT（转让—运营—移交）作为盘活存量资产的主要模式之一，对地方政府而言，优质资产通过TOT模式不仅可以化解存量债务，还可以通过优质运营提升存量资产的价值。 而REIT作为投融资机制的重大创新，以基础设施持续健康平稳运营作为先决条件，对于PPP和特许经营项目而言是一个较好的退出机制。REITS实现了基础设施资产证券化，并通过公募基金公有化让投资人持有，从而实现存量资产的盘活和资金的有效再利用。 三、保障措施及建议 1、加强组织领导 成立国有资本产融结合推进市场化投融资工作领导小组，统筹跨地区、跨行业、跨部门资产、资质、资源的有效整合和配置，及时解决整合升级中遇到的困难和问题，切实推进工作部署落实，形成强大合力，确保市场化运作改革工作各个环节顺利衔接，有序推进。 2、明确工作职责 国有资本产融结合推进市场化投融资工作领导小组统筹负责业务指导、监督和服务工作，及时协调解决工作中遇到的困难和问题；发改委负责投融资项目的立项、审批以及专项资金的争取等工作；财政局负责做好一般性债券、专项债券以及特别国债项目的争取和落实以及以往形成的政府性债务化解等工作；国资委负责国有企业资产整合、布局优化、资本运作及监督管理；自然资源局、环境保护局等负责投融资项目涉及本部门职能的审批工作；各区县负责做好投融资计划的上报、项目包装送审、融资资金的使用和还本付息等工作。 3、优化金融专业服务 加快组建由金融机构、会计师事务所、咨询机构等组成的金融服务专家组，针对拟实施重大项目，前期主动引入金融专家组协助拟定项目综合金融服务方案，解决项目市场化融资问题，降低财政出资压力。充分发挥个专业机构力量，为国投集团提供专业化的审计、评估、律师、担保、评级、承销等中介服务。 4、加强投融资机构的队伍建设和人才引进 定期开展政府投资项目融资创新培训，邀请业内专家、专业机构对国有企业和项目业主进行辅导，提高融资业务水平。各投融资项目主体单位要明确分管领导，并落实一至二名精通财务知识、金融业务、本行业专业的人员负责投融资的业务联系。通过市场化方法聘用、专业培训、战略合作模式方式引进专业第三方等方式，培养产业与金融结合的复合型人才。 5、强化政策扶持 财政每年拿部分专项资金用于国投集团资本金注入，并列入年度财政预算，以真金白银支持国企发展。发挥财政税收政策引导支持作用，按有关规定落实税收优惠政策；根据资金投向、融资渠道、资金规模等，给予一定的财政贴息或中介费用补助，积极发挥市场化融资功能。在资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面给予享受有关税收优惠政策。
