在启动"十五五"规划编制工作前，需系统总结"十四五"战略规划实施成效，科学研判战略任务执行中的阶段性成绩与存在问题，重点围绕功能定位、经济指标、业务发展、内部管理、重点任务五个模块开展专项评估，为编制"十五五"规划奠定基础。

功能定位：重点评估“十四五”期间国有企业对城市战略支撑、城市产业发展、区域协同发展、国资布局中主责主业的承载能力。

经济指标：结合国企考核“一利五率”相关指标，包括总资产、营业收入、利润总额、负债率、人均劳动生产率、经济增加值（EVA）、净资产收益率等，评价标准可结合国资委每年公布的《企业绩效评价标准值》、行业分位置、标杆企业数据等进行。

业务发展：从业务体系管理（主业集中度、产业联动、新赛道布局、低效业务退出）、业务发展成效（存量业务提质增效、降本增效、数字化、价值创造能力）、改革攻坚成效（混合所有制改革、资产证券化率、并购重组、上市）等方面审视业务贡献与问题。

内部管理：从法人治理体系、组织架构、人力资源管理、制度建设、母子公司分授权管理、企业文化管理等方面全方位审视企业内部管理与战略发展的适配度。

重点任务：重点评估“十四五”规划中企业承担的城市重大工程项目、民生项目、国资国企改革重点任务进展情况，梳理完成的成绩及存在的问题，为“十五五”规划提供建议。

通过发展环境分析进行政策适配性考量、产业变革评估、市场竞争力重构、资源要素研判、战略风险透视、价值创造分析是确保国有企业“十五五”规划科学性、前瞻性和可操作性的关键前提。建议从外部发展环境分析，即“宏观环境—行业环境—区域环境—标杆企业”和内部发展环境分析“市场经营—资本运作—专业运营—企业治理”全面审视企业发展环境。

1、宏观环境。城投类国企的发展高度依赖国家政策调控与宏观经济环境，而系统性宏观环境分析（通常采用PEST模型，即政治、经济、社会、技术四维框架）能够为企业战略规划提供科学决策依据，精准识别外部机遇与风险。

政治（Political）环境分析。重点关注国有企业相关的政策导向及监管趋势。如：国家战略政策：重点关注“双循环”新发展格局、新型城镇化、乡村振兴、“双碳”目标等国家战略对城投业务的引导作用；地方债务管理：分析隐性债务清零政策、全口径债务监测体系等对融资能力的限制，以及“一揽子化债方案”对存量债务化解的支持；国企改革深化：聚焦国资监管“管资本”模式转型、混改推进、职业经理人制度、“3511”改革要求等政策，评估其对城投公司“十五五”规划导向的影响。

经济（Economic）环境分析：重点关注宏观经济、财政状况及行业经济特征。如：经济增长与财政压力：分析地方财政收入结构、债务率水平及财政支出压力，预判城投传统融资模式的可持续性；市场化融资环境：研究利率市场化改革、地方政府专项债扩容、REITs等创新融资工具的应用空间；基建投资趋势：评估“两新一重”（新基建、新型城镇化、重大工程）投资对城投业务增量的拉动作用，以及房地产行业下行对传统业务的冲击；产业升级需求：关注战略性新兴产业（如新能源、数字经济）对城投参与产业园区开发、产城融合的机遇。

社会（Social）环境分析：重点对“十五五”期间人口、城市化进程、社会公共服务需求的发展趋势进行研判。如：城镇化阶段转变：基于我国常住人口城镇化率超66%的现状，分析存量资产盘活（如老旧小区改造）、公共服务需求升级（如养老、医疗）对城投业务的拉动。人口流动与区域分化：研究人口向中心城市、都市圈集聚的趋势，调整区域市场布局策略；绿色低碳转型：结合公众对生态宜居环境的需求，评估绿色建筑、污水处理、固废资源化等领域的市场潜力。数字化服务需求：分析智慧城市、数字政务等场景对城投数字化能力的要求。

技术（Technological）环境分析：重点关注新技术的业务创新与技术赋能的管理升级。如：数字化转型：探索BIM、物联网、大数据在基础设施运维中的应用，推动智慧水务、智慧交通等场景落地；绿色技术应用：研究新能源储能、低碳建筑技术对城投项目成本效益的影响，布局ESG投资领域；智能决策系统：引入AI和大数据分析优化投融资决策流程，提升风险预警能力；产业链协同技术：通过区块链技术强化供应链管理，提升工程总承包（EPC）项目的协同效率。

2、行业环境。地方城投类国企业务较为多元，涵盖城市基础设施建设、地产开发、能源环保、港口物流、现代农业、文化旅游、金融服务等众多领域。由于各行业属性差异显著且业务专业化要求较高，“十五五”规划编制时既要充分把握各领域的发展规律与周期性特征，又要前瞻研判技术革新、政策导向和市场需求演变趋势。

行业现状分析：系统分析业务所属的产业链上、中、下游所涉细分业务，明确高价值环节、业务特征等。梳理业务整体市场规模、细分市场占有率与增长速度，确定行业所属生命周期。梳理行业的市场结构，产业链上、中、下游行业内企业的竞争情况，如：市场占有率、企业战略、品牌效应等。

行业趋势研判：明确产业链上、中、下游各环节的发展前景，梳理预期的市场机遇和风险，结合企业具备的资源、能力情况及区域技术创新应用、需求端变化及政策方向，确定介入领域。

3、区域环境。作为区域经济生态的核心战略支点，城投类国企的业务布局及发展前景与区域经济能级、产业形态、资源要素等息息相关。

区域国资布局：现有国资布局多为“1+N”架构，地方国有企业需明确主责主业范围、区域国资竞争情况、是否具备区域整合空间、是否存在空白赛道，以保障“十五五”规划中的业务体系符合政府及国资对企业的战略定位。

区域资源禀赋：结合企业主责主业范围，系统梳理城市所具备的资源情况及业务开展基础，如：土地、能源、矿产、水务、林业、旅游等资源，为业务发展提供基础支撑。

区域产业政策：国有企业的战略需要承载城市的发展定位，结合城市整体发展规划、重点产业发展规划、土地、税收等政策，明确“十五五”期间的城市产业导向。

区域经济基础：分析城市GDP、经济结构、财政收入、一般公共预算收入及居民消费能力，明确城市经济对业务发展的支撑及区域购买力。

4、标杆企业。标杆企业是指在产业发展中占据战略高位，具备模式引领性、实践示范性、价值外溢性的领军主体。标杆企业研究绝非简单的经验复制工程，而是实现"战略升维-路径创新-能力跨越"的关键战略杠杆。

标杆企业选取：标杆企业的选取应充分考虑区域发展适配度（城市能级、政策环境）、业务体系相似度（主业相似性、资产结构可比性）、改革发展先进性（市场化转型进度、混改情况、内部管理改革情况）、创新实践引领性（数字化投入、新兴产业孵化）等维度。值得注意的是，由于地方国企业务较为多元，在实际对标时，除企业整体标杆企业的选取外，针对各业务板块进行对标研究同样重要。

标杆企业解析：从战略层、业务层、运营层、治理层四个层面系统解析标杆企业并形成经验借鉴。战略层面，从对标企业改革路径、业务组合策略、风险管控机制等方面进行发展模式解读。业务层面，分析各业务盈利模式、资本运作策略、产业培育模式，充分解读标杆企业业务发展方面的经验借鉴。运营层面，重点关注对标企业的数字化水平、成本控制能力、人均生产效率。治理层面，充分考量分授权体系、考核创新、激励机制等内容。

1、市场经营能力。分析公司资产情况（总资产规模、资产结构、负债率）、营收情况（营业收入规模、收入构成、主营业务占比、增长情况）、利润情况（利润规模、核心利润来源、区域反哺能力）及债务信息（债务规模、短期债务占比、有息债务占比），分析公司各项业务价值贡献和投资回报率、为各项业务后续实施提质增效、降本增效策略提供参考。

2、资本运作能力。从资本结构评估和资源整合能力评估两大维度出发，资本结构方面，重点关注融资工具完备性、成本控制能力、资产证券化率、混合所有制改革成效等内容。资源整合能力方面，从资产周转率、产融协同能力（产业基金运作效能、资本反哺能力）、区域资源吸附（政企资源注入、区域生态圈建设）等方面进行分析，梳理公司资本运作优劣势。

3、专业运营能力。分析公司主营业务的产业链环节（上、中、下游的介入能力与竞争力）、业务运作模式（委托运营、合作运营、独立运营）、产业联动情况（企业内部联动、区域国资联动情况）、区域拓展情况（区县、市级、省级、全国），找出各项业务专业运营能力方面的薄弱环节，明确改进建议。

4、企业治理能力。分析公司治理结构（党组织、董事会、经理层设置、分授权体系）、组织架构（委员会、部门设置情况）、集团管控（管控导向、母子公司分授权体系）、企业文化（党建文化、母子公司企业文化联动）等，明确存在问题。

分析总结：通过内外部发展环境分析，运用SWOT模型，总结提炼企业发展面临的外部机会与威胁，内部优势与劣势，明确“十五五”期间企业总体战略导向“增长型、扭转型、防御型、规避型”。

“十五五”规划设计主要分为总体战略设计、业务战略设计两个层面，通过总体战略明确公司使命、愿景、定位、业务布局、目标体系等内容，业务战略主要针对各业务板块明确业务发展目标、实施路径、重点任务清单。

1、使命。企业存在的意义。具备战略指导、内部凝聚、品牌塑造、资源分配、吸引利益相关者的重要作用。

2、愿景。理想状态下的发展蓝图。体现了企业作为地方经济支柱的战略定位、社会责任与长期价值导向。具有鲜明的政治属性、公共属性和行业引领性。

3、定位。定位解决的是企业做什么的问题。是企业在区域经济体系和社会治理中的战略角色、功能边界及长期发展方向的系统性界定，其核心在于明确国有企业“为谁发展、如何发展、发展到什么程度”，既服务于区域战略需求，又遵循市场规律。

4、业务布局。企业业务体系布局要考虑存量业务的核心竞争优势、产业链上下游细分领域的发展趋势及对标企业的经验借鉴，建立核心业务明确、战略业务清晰、培育业务多元的业务体系。其中，核心业务是企业当前的主要利润来源，需持续强化；战略业务一般属于行业上升期，需进行适度扩张，具备成长为核心业务的潜力；培育业务需持续进行关注与投入，打通产业链与资源、能力壁垒，视业务发展情况可提升至战略业务。

5、目标体系。企业目标体系的设定是一个全方位、多维度的系统，对战略目标的制定需充分考虑定量与定性的结合，建议从财务发展目标、管理提升目标和创新驱动目标三个角度设置企业“十五五”期间的目标体系。

财务发展目标：企业“十五五”期间财务方面的预期成果，如资产规模、营收水平、利润水平、负债率控制、成本控制等，并以总目标为基础进行年度分解。

管理提升目标：企业战略落地及持续健康发展需要高效的管理支撑，需重点关注党建目标、组织优化目标、人力资源优化目标、制度优化目标、风险防控目标等。

创新驱动目标：围绕企业顺应国家战略、国资国企改革要求、经济转型及区域市场竞争，在体制机制改革、业务创新、技术应用、投融资创新等方面的改革目标。

业务战略重点聚焦在各板块细分领域在市场竞争中的细分定位、业务运营模式、发展目标和实施路径。

1、业务发展环境。基于区域业务的政策基础、资源禀赋及发展趋势进行产业链上、中、下游各细分领域分析，明确各细分业务的发展基础、行业壁垒、主要竞争对手，明确企业介入的机遇与挑战。梳理现有业务的运营模式，持续扩大优势并改进薄弱环节。

2、业务发展目标。明确业务板块所属产业链延伸目标、财务目标、管理目标、团队搭建目标、运营模式目标、资质提升目标等。同时，针对存量业务提出提质增效与降本增效目标。

3、业务实施路径。基于选定业务及发展目标，明确实现目标的投资策略、运营模式、盈利点等实施路径。如在城市服务业务方面，可通过做大做强物业服务，持续提升城市民生服务水平；通过优化商业运营服务，不断提高资产盘活能力，提升收入与利润空间；进行会展业务等新业态的培育，持续完善城市综合服务能力；运用新技术手段，充分挖掘数据资产价值，推动智慧城市建设，实现多产协同；管理方面通过“内培外引”等策略，持续加强人才培养，健全绩效考核体系。

地方国企的战略落地离不开政府、国资的支持及自身职能体系的完善。因此，为保障“十五五”规划的落地，需明确政府给予的政策、资源支持与自身持续提升组织管理水平双重保障。

1、政策支持。明确企业“十五五”规划落地所需地方政府、国资给予的资金政策、产业政策、业务拓展政策支持。如：进行专项资金与税收返还，设立战略性新兴产业引导基金，对国企承担的公益性项目按公共服务绩效评价追加资本金注入。实行税收贡献奖励，按比例进行税收返还或财政奖励。明确项目结算机制，保障国有企业项目收益来源。

2、资源支持。明确企业“十五五”规划落地所需的各类资源支持及配比。如：经营性资产划拨。将行政事业单位、街道社区的经营性资产（如广告位、充电桩）集中注入国企，提升资产规模与收益；优先对国企进行土地与特许经营权配置，优先保障国企重大项目用地，授予交通运营、景区开发等特许经营权。

3、改革支持。明确提出政府及国资进行改革创新支持。如：进行融资工具创新，推动资产证券化（ABS）、基础设施REITs等产品应用，允许企业通过租赁融资、关联方借款等方式融资；鼓励国有企业加强混改与资本运作，对混改企业税收贡献进行返还，支持非公资本参与国企重组，推动优质国企上市，通过并购重组实现资产证券化；

4、管理支持。重点关注党建引领支持、治理体系建设保障（国资委—集团—子公司分授权设计，党组织—董事会—经营层决策权限）、组织优化保障（匹配新战略、新业务的组织架构调整、部门设计）、人力资源保障（创新用人机制、薪酬绩效改革、考核体系革新、培训支持）、风险防范保障（建立合规、风控、内控“三合一”的大风控体系）、企业文化保障（增强企业的凝聚力、提升企业员工归属感）。

规划的落地需将战略目标逐层转化为可量化、可执行、责任到人的年度攻坚任务清单，同步构建“时间轴+成果轴”双维进度坐标体系，通过“月度对表、季度复盘、年度迭代”实现执行偏差的敏捷纠偏与资源配置的动态调优，确保战略实施始终锚定靶心、精准发力。

值得注意的是，地方城投类国企的发展规划受国家政策、城市产业政策、区域国资布局、重点项目建设投入等影响较大，为保障规划不发生较大偏离，企业需建立需要建立相匹配的评估与修订机制，包括年度评估修订、中期评估修订和末期评估修订。一方面有助于企业负责人精准了解战略规划的执行和完成情况，另一方面适时对战略规划进行调整、完善，更有助于企业持续健康发展。