丁伯康

一个多月来，关于珠海即将拆除刚刚运营还不满四年的有轨电车一事，引起了社会公众越来越多的关注。2021年7月18日，珠海市人民政府办公室关于调整珠海市人民政府2021年度重大行政决策事项目录的通知（珠府办函〔2021〕89号）公布。

从这个文件可以看到，根据形势变化和工作需要，要求珠海市交通运输局按照国务院《重大行政决策程序暂行条例》规定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等法定程序认真组织实施珠海市现代有轨电车1号线首期项目处置工作，完成时间为2021年1-12月。这也意味着自2017年建成运营不到4年、投资超过20亿元的珠海有轨电车1号线即将在年底前拆除。也就是说，这一条曾经作为中国第二大口岸城市和中国优秀旅游城市亮点打造，曾经让珠海市民引以为傲的靓丽城市名片，将从此彻底消失。

当然在有轨电车消失的同时，还有20多亿的财政资金打了水漂。因此，在当前地方财政收入吃紧，地方债务风险加大，严控隐性负债和规范政府平台融资的大背景下，如何管控好政府项目的投资决策风险和财务风险，不仅十分重要也非常紧迫。这不仅需要人们的深入思考，更重要的是要在失败中汲取教训。

 一、管控政府项目决策风险首先要看项目可行还是项目可批

说到有轨电车，几乎每个建造了有轨电车的城市，人们对它的态度评价都基本一样。有的叫好，有的叫衰；有的说值，有的说不值。然而我认为，对人们所反映出的态度和评价如何看待并不重要，因为社会之大，各人有各人的站位，各人有各人的想法。但是，我们最应该关注的是城市有轨电车项目本身，从投资、建设到运营和服务，现在和未来，是否最终会达到政府投建该项目时的预期目标，包括社会效益、经济效益和环境效益三方面的目标。是否已经达到、基本达到，抑或根本无法达到这些目标。我们需要尊重的是现实，而不是假象。毕竟过去的都已过去，只是在未来不要再有类似的事情再度发生。

从珠海有轨电车拆除这个耗费巨大且艰难的决策过程，我们可以看出，如果地方政府在项目投资决策的前期，就本着实事求是、依法规范和科学专业的精神，对项目的可行性进行深入研究，那么这样的悲剧就会避免。也就是说这个项目的可行性研究，是否本着对政府、对城市、对公众、对项目本身高度负责的精神，进行了深入的研究和分析。还是只是为了迎合某些方面的需要，以可批性为目的，不负责任、说假话空话，搞出来的东西。那么在这个项目运营之日，就是亏损和失败之时，也就不足为怪了。特别是在今天，我国经济社会发展都已进入到高质量发展新阶段，如果还是采取官僚主义、纸上谈兵、人为臆造、凭空猜测等脱离实际的做法，那么不仅会祸害地方，祸害社会，也会祸害自己。

因此，为进一步防范和加强对地方政府投资风险的管控，对城市重大基础设施和公共服务项目投资时，首先地方政府领导的决策观念需要转变。要站在我国高质量发展的大局和地方经济社会全面健康发展的全局，以实事求是、依法规范和科学专业的态度，严格要求有关部门和单位，认认真真、踏踏实实的做好投资项目的可行性研究，优先把好投资决策这一关。

二、管控政府项目财务风险重要问题是算好项目投入产出三本账

要算好政府投资项目投入产出这本账，重点是提高城市建设规划的科学性和项目布局、项目建设的合理性，把好政府投资项目的规划关、设计关，从源头上提高城市基础设施和公共服务项目投资的合理性，算好社会效益、环境效益和经济效益三本账。

就如珠海市现代有轨电车1号线，首期于2013年9月正式开工，2017年6月开通试运营。运营初始就由于供电技术缺陷、故障频发，线路客流量少、运营成本高，持续技术改造未达到预期要求。到现在也未能发挥轨道交通应承担的社会功能。其次，珠海有轨电车运营成本也比较高。经测算目前每人次的运输成本（含资产折旧）约 67 元。加上部分车辆长期缺件不能运营，和本身车辆维保成本高（经市场询价费用约 360 万元每列），而有轨电车 1 号线首期自开通试运营至 2020 年底票款收入合计才 387 万元。可想而知，没有对项目整体运营情况、包括运营、维护费用的科学、精准测算，那么出现运行难以为继的窘境也就是不可避免的。

对于政府投资项目，一方面我们需要通过构建良好的政府投入产出结构，采取合理的投资建设模式，包括项目投资主体选择、项目投资结构设计、城市资源利用和偿债来源等，算好环境效益和社会效益两本账；另外一方面，还需要一套科学的运营管理方案，包括运营管理主体构建、经营计划，技术和管理方案等，精细算好项目运营管理的经济账。

特别是对于那些技术和运营难度大、日常维护要求高的项目，更需要从降低政府运营风险，最大限度的将投资风险、建设风险、运营风险等与社会机构进行分摊的角度，建立起合理的全生命周期的风险防范机制。这实质是政府和市场化企业之间如何形成优势互补，在投资和社会事务方面，充分发挥政府的信用、组织及服务功能，而在具体建设、运营方面，则发挥市场化企业的资金、技术、人才优势，双方由此形成合力。

三、建立风险共担机制是管控政府项目投资风险的有效方法

政府投资项目类型复杂，涉及范围广，管理难度大，因此针对项目类型，建立分层次、多样化的利益共享、风险共担的风险管控机制十分重要。政府投资项目根据其运营特性，一般分为公益性、准经营性和经营性三大类。其中根据项目投资规模、服务对象、价费政策、运营成本、技术和管理要求等，在运营管理、收益程度等方面的差异也相当大。

对政府投资项目的风险来说，大体又可以分为内部风险和外部风险。其中内部风险主要包括项目的融资、建设和经营风险。外部风险则主要包括项目整体经济风险、环境风险、相关的政策风险、社会评价及不可抗力因素导致的风险等。因此，对于重大的政府投资项目，为实现项目收益最大化和风险的最小化，就需要根据风险特点由项目所涉及的利益关联方共同承担。将风险在政府和各利益关联方之间进行合理的分配，由最适宜承担的一方去承担。只有建立起利益共享、风险共担的政府项目投资合作模式，才能保证政府投资项目的投入产出预期平衡和良性循环。

因此秉持科学、效率、公平原则，将重大项目的投资收益和投资风险进行科学分配。同时，结合在项目投资决策中，对项目建设、运营的实际投入与产出分析，而不是离开市场规律和人为因素的拍脑袋，来研究和解决问题，那么珠海有轨电车面临拆除这样的损失，就不会出现。由此造成的损失，也就不可能只由珠海市人民政府和珠海市民来全部买单。至少，还有哪些当初的专家们，是否也应该承担一些损失？

所以，对于政府投资项目要管控好决策和投资风险，是需要尊重事实，尊重科学的。用数据说话，按市场规律办事，才有投资的价值和意义。