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政府投资项目代建制探索与应用
发布时间:2016-07-01 来源: 浏览:
 

 

    “代建制”是指投资项目经过规定的程序,由投资方选择有资质的项目管理公司作为项目建设期法人,全权负责项目建设全过程的组织管理,通过专业化项目管理最终达到控制投资、保证工期质量、提高投资效益和管理水平的目的。代建可分为全过程代建方式和分阶段代建方式。全过程代建方式,由代建单位对代建项目从项目建议书批复后开始,经可行性研究、设计、施工、竣工验收,直至保修期结束,实行全过程管理。分阶段代建方式,将代建项目分前期和实施两阶段委托代建单位进行管理。

“代建制”作为一种新兴的项目管理模式,以其专业化和社会化的突出优势,越来越多地应用于政府投资项目建设领域。尤其在近年来,随着政府投资项目规模和范围的不断扩大,传统的项目管理模式越来越不能适应形势发展的需要,“代建制”有望得到进一步的推广普及。现就“代建制”特点和应用现状进行一下简单分析与介绍。

 一、政府投资项目传统管理模式和代建制的比较。

所谓传统管理模式通常指专业部门型(如公路、市政、水利等部门)、基建办公室型(如文教卫生等部门设置的基建办)、和临时机构型(政府有关部门组建的工程指挥部和筹建办)管理模式。其存在诸多弊端,其中最饱受诟病的集中在:建设、管理、使用“多位一体”,政企、政事不分,以及政府机构过多干预甚至直接参与项目建设实施的问题。具体表现在:
  (一)建设和管理主体混淆,市场秩序混乱。许多政府投资工程的业主既组织项目的实施,又负责行业的政府监管,是典型的“建管”合一。导致市场规则和法规约束对此类工程的影响弱化,投资绩效大打折扣。
  (二)政府部门设置专业基建机构不够经济。 政府部门设置专业机构,不符合行业社会化分工的基本规律,还造成机构庞大臃肿,浪费行政资源。
  (三)项目管理专业化程度较低,制约项目管理水平提高。临时班子成员一般不属于建设专业人才,对行业法律法规和基建程序以及技术标准缺乏起码的了解,导致项目管理的低水平。项目完成后机构解散还会导致“只有一次教训、没有二次经验”现象,不能形成必要的经验积累。
  (四)“钓鱼工程”频发,“三超”现象严重。由于建设、管理、使用的多位一体和部门利益的影响,导致“钓鱼工程”屡禁不止,根源就是投资方和使用方的利益纠缠在一起,超规模、超投资、超标准就成为常态。
  与其相反,代建制首先能够使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离,利用专业性的项目管理机构管理政府投资工程,解决了分散管理、机构重复设置的问题,利用专业化的管理知识和技术,避免外行管理带来的弊端,可形成有效的监督机制,控制投资膨胀,实现控制投资目标、提高投资效益和管理水平的目的。其次代建制还能克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,进一步转变政府职能,从源头上预防和减少腐败。
     二、政府投资项目“代建”机构的典型分类。
  “代建制”相较于传统管理模式的优势已经被业界普遍认同,但由于到目前为止尚未出台国家统一的法规标准,也没有一个成型的固定模式可供借鉴,各地均根据本地区实际情况和项目特点进行探索。按照代建机构的性质,可将代建制大致划分为三类:
  (一)政府专业代建机构。政府成立专业代建机构,将原有各政府部门的基建办职能统一起来,对本地区各类政府投资项目进行专业化管理,同时实现了机构精简的目的。该种模式以深圳(建筑工务局)模式为代表;
  (二)国有全资项目管理公司。成立国有全资项目管理公司,由其进行政府项目的代建,这种方式同时兼具一定融资的功能,以上海为代表。
  (三)招标确定项目管理公司。引入市场竞争机制,通过公开招标确定项目管理公司和社会中介机构参与代建,以市场化解决专业化的问题,以北京模式为代表。
  上述三种代建模式基本都能发挥“代建制”的固有优势,但由于前两种模式的代建业务多以政府指派形式确定,有一定的行政垄断之嫌。相较而言,第三种模式更能体现市场竞争和择优原则,被业界普遍看好。

三、我县采用代建制建设项目实际情况分析

我县目前的代建项目均是采取邀请招标的方式选择具备相应资质的国有大中型企业或上市公司为代建单位。采用的非全程代建,由政府指定业主单位负责前期工作,代建单位负责施工建设管理,项目代建合同的标的较低,代建管理费不超过项目投资额的2%,代建单位的融资年回报在建设期不超过10%,项目验收移交后逾期未付的不超过15%

现以朱熹中学、五小(教育园区初中和城东小学)项目代建为例,简要分析一下项目代建的优点及存在的问题。

朱熹中学、五小(教育园区初中和城东小学)项目是县委、政府于20139月确定采用代建模式建设,并要求2014年秋季确保开学使用,建设工期十分紧张。县教体局与城投公司于201310月启动代建邀请招标,于118日与代建单位签订代建合同,11月启动工程监理招标,12月初确定施工监理单位。201312月正式开始施工,两校总建筑面积将近6万平方米,经过9个月的紧张施工,于20148月两校主体工程竣工验收,按期交付开学。运动场、市政道路、绿化亮化等附属配套工程20155月全部建成。

该项目代建的优点主要体现在以下几个方面:

1、     可以缓解政府融资压力及降低投资成本,提高项目建设透明度,有利于防范项目建设风险。

2、     投资规模能得到有效控制,因为所有建设项目工程都是严格按照经图审通过后的施工图施工,工程预算经财政进行投资评审,竣工决算经监理、业主审核后还需审计部门进行严格审计,融资回报额需经业主审核后再经财政部门审核确认。施工过程中涉及的设计变更、签证、工程量的增减都必须严格执行法律法规及相关规范的规定。

3、     由于代建单位具备较强的实力和专业技术力量,对在施工过程中业主方提出的质量、安全、工期等要求都能及时落实解决,对监理、监管部门现场发现提出的质量缺陷、安全隐患等都能及时整改到位。例如项目施工过程中曾发生混凝土质量事故,这个质量事故是因搅拌站计量设备出现故障,导致混凝土的强度达不到设计要求,代建单位、监理单位及施工单位发现此情况后及时向建设单位报告并停止一切项目施工,县建设局、城投公司随后抽调技术人员成立了“质量事故调查小组”,对项目所建工程进行了全面排查,并聘请了上饶市建设工程质量监督检测中心对全部工程进行了检测,经全面排查,确定了使用不合格混凝土的工程范围,代建及施工单位主动对混凝土不达设计要求的工程部位全部进行了无偿拆除,政府不承担任何费用,并要求代建及施工单位吸取教训,举一反三,确保工程质量。同时代建单位为了不影响工期,投入了大量的人员、财力和技术力量加班加点,确保按要求时间交付使用。如果不是代建单位有实力、有信誉,该事故的处置不可能这么及时和完善。

4、     项目建设过程中代建单位主动协助相关部门协商处置了大量的涉及征迁、补偿、弃土等方面的群众纠纷,确保了工程的顺利实施和按期交付。使得城投、教体局等单位能腾出人员和精力做好其他工作。

不可否认,由于代建制到目前为止国家尚未出台统一的法规标准,也没有一个成型的固定模式可供借鉴,特别是在我县更是处于探索阶段,必然存在许多问题,主要有:

1、     代建单位的选择如何更加公开透明,资质要求如何界定等。目前均是由政府相关会议议定,没有统一的规定,存在一定的隐患风险。

2、     代建管理费用的合理确定、融资回报的标准确定等。

3、     建立代建单位信用评价体系,建立代建市场进入和清

出机制等。

    4、     代建实施阶段目标责任制、风险索赔制和履约担保

制的完善与建立,对工程建设过程实施动态控制的模式等。

    5、     代建单位项目实施过程中施工招标、采购的监管等。

    鉴于上述问题,如果在我县继续实施项目代建制,建议政府参照有关省市的经验,出台相关的项目代建管理制度及办法,规范完善代建项目的确定、代建单位选择、代建费用及融资回报的确定、项目代建的监管、评价等。

 

                      婺源县城投 王  旭)





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